BVerwG: Voten von Berichterstattern unterfallen dem Vertraulichkeitsschutz des IFG (Urteil vom 09.05.2019, Az.: 7 C 34/17)

Mit Urteil vom 9. Mai 2019 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht, dass die Voten der Berichterstatter von Beschlussabteilungen des Bundeskartellamts dem Vertraulichkeitsschutz gem. § 3 Nr. 3 b) IFG unterliegen. Die Beratungen des Bundeskartellamtes würden bei Veröffentlichung der Voten beeinträchtigt.

Zunächst stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, dass die Voten der Berichterstatter Teil der Beratungen des Beschlussabteilungen des Bundeskartellamts seien:

"14 Vor diesem Hintergrund ist das Votum des Berichterstatters einer Beschlussabteilung des Bundeskartellamts dem Beratungsvorgang zuzuordnen. Gemäß § 51 Abs. 2 und 3 GWB werden die Entscheidungen des Bundeskartellamts durch die Beschlusskammern getroffen; diese entscheiden in der Besetzung von einem Vorsitzenden und zwei Beisitzenden. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts wird die Entscheidung der Beschlussabteilung regelmäßig durch das Votum des Berichterstatters vorbereitet. Dieses setzt sich danach typischerweise aus einer Sachverhaltsschilderung, die in der Regel auch Beweiswürdigungselemente enthält, einer rechtlichen Würdigung, einem Entscheidungsvorschlag, Zweckmäßigkeitserwägungen und gegebenenfalls Erwägungen zum weiteren kartellrechtlichen Vorgehen zusammen. Die Beschlussabteilungen entscheiden in fachlicher Unabhängigkeit. Innerhalb der Beschlusskammer haben die drei Mitglieder dasselbe Stimmrecht. Mit diesen Vorkehrungen wird sichergestellt, dass weder von außen noch durch den Präsidenten des Bundeskartellamts Einfluss auf den Inhalt der Entscheidung genommen wird (...).

15 Das Votum stellt einen zentralen Bestandteil des Beratungsvorgangs dar. Das wird besonders deutlich, wenn man mit der Revision den dialogischen Charakter der Beratung hervorhebt. Denn das Votum ist regelmäßig der "erste Aufschlag", der die anderen Mitglieder der Beschlussabteilung in die Lage versetzt, hierauf zu reagieren, den Vorschlag und die ihm zugrunde liegenden Überlegungen zu kommentieren, ihnen zu widersprechen oder zuzustimmen. Anders als von der Revision angenommen steht das Votum nicht außerhalb des Dialogs der Beschlussabteilung, nur weil es von einem einzelnen Autor (dem Berichterstatter) vor der mündlichen Beratung erstellt wird. Das Votum mag ohne Dialog entstanden sein. Auf die Entstehung kommt es aber nicht an, sondern auf seinen Zweck und seine Verwendung. Das Votum bildet auch nach den Feststellungen des Berufungsgerichts den zentralen Bestandteil des Dialogs der Beschlussabteilung; durch das Votum wird die spätere Beratung strukturiert und gelenkt. Dadurch dass vorliegend das Votum von einem Mitglied des zur Entscheidung berufenen und unabhängigen Kollegialorgans für die Beratung dieses Gremiums erstellt wird, unterscheidet es sich von den von dem Kläger angeführten (Ausschuss)Vorlagen, die nicht selbst entscheidungsbefugte Verwaltungsmitarbeiter für Beratungen erstellen."

(Hervorhebung hier)

Aufgrund des in § 51 Abs. 2 und 3 GWB normierten Kollegialprinzips seien die Beratungen auch vertraulich. Dies gelte auch über den Abschluss der Beratungen hinaus. Dem stehe § 4 IFG nicht entgegen, denn § 3 IFG normiere eigenständige Ausschlussgründe, welche unabhängig von § 4 IFG zu beurteilen seien, nach welchem ein Antrag auf Informationszugang abgelehnt werden soll, solange durch die vorzeitige Bekanntgabe der Informationen der Erfolg der Entscheidung oder bevorstehender behördlicher Maßnahmen vereitelt würde. Zum Ausschlussgrund des § 3 Nr. 3b) IFG im Hinblick auf die Voten der Berichterstatter in den Beschlussabteilungen des Bundeskartellamts führt das Gericht aus:

"22 Hier wäre der Prozess der Meinungsbildung auch über den Abschluss des konkreten Verfahrens hinaus gefährdet, wenn das schriftliche Votum als maßgeblicher Beratungsbeitrag eines Mitglieds der Beschlussabteilung, die als Kollegialorgan entscheidet, der Öffentlichkeit zugänglich gemacht würde und der getroffenen Entscheidung gegenüber gestellt werden könnte. So könnten Rückschlüsse auf den Prozess der Meinungsbildung innerhalb des Kollegialorgans ermöglicht werden, die der offenen Meinungsbildung in zukünftigen Verfahren abträglich sind. Im Wissen um die spätere Publizität wäre ein offener und unbefangener Meinungsaustausch, in dessen Rahmen auch noch nicht abschließend durchdachte Argumente in das Votum und die Diskussion einfließen, nicht gewährleistet. Das würde die Qualität und die gesetzlich vorgesehene Art der Entscheidungsfindung beeinträchtigen. Ein Berichterstatter wäre bei der Abfassung seines Votums gezwungen, nicht nur die für das konkrete Zusammenschlussverfahren maßgeblichen Aspekte in den Blick zu nehmen, sondern er müsste zugleich erwägen, welchen Einfluss die nachträgliche Publizität des Votums auf andere Verfahren und gegebenenfalls auch auf seine Rolle bei weiteren Berichterstattungen für das Bundeskartellamt haben könnte. (...)

23 Durch die Berücksichtigung der einengenden Vorwirkungen einer möglichen Publizität auf die Erstellung der Voten wird keine dem gesetzgeberischen Willen widersprechende Teilbereichsausnahme von der grundsätzlichen Informationspflicht der Bundesbehörden geschaffen. Die Prognose hinsichtlich der Beeinträchtigung der Beratungen von Behörden kann auch auf allgemeinen Erfahrungswerten beruhen (BVerwG, Urteile vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - NVwZ 2013, 431 Rn. 41 und vom 30. März 2017 - 7 C 19.15 - Buchholz 404 IFG Nr. 23 Rn. 17). Keinesfalls stellt dieses Verständnis des Ausschlussgrundes eine Teilbereichsausnahme bezogen auf die Gesamttätigkeit des Bundeskartellamts dar. Erfasst wird allein der interne Entscheidungsprozess der Beschlussabteilungen des Bundeskartellamts.

(Hervorhebung hier)

Ergänzend verweist das Gericht darauf, dass die Beratungen auch deswegen beeinträchtigt würden, weil zwischen den Beteiligten möglicherweise die Übernahme weiterer Unternehmensanteile geplant sei und die Publizität des Votums daher das (weitere) Beratungsverfahren in seinem Ergebnis beeinflussen könnte.

Das Votum sei auch nicht teilweise öffentlich zugänglich zu machen:

"25 Das Votum des Berichterstatters ist dem Kläger auch nicht teilweise zugänglich zu machen. Insoweit mangelt es schon an einer Teilbarkeit des Votums. Die rechtliche Würdigung, der Entscheidungsvorschlag und die Zweckmäßigkeitserwägungen sind ihrem Charakter nach subjektiv wertend und somit Kernbestandteil der Meinungsbildung des Kollegialorgans. Aber auch die die maßgeblichen Fakten aufführende Sachverhaltsschilderung kann nicht sinnvoll von den wertenden Elementen getrennt werden. Das folgt zum einen schon daraus, dass durch die Auswahl und Gewichtung der präsentierten Fakten notwendigerweise subjektive Wertungen des Berichterstatters erkennbar werden können. Zum anderen enthält die Sachverhaltsschilderung nach den Feststellungen des Berufungsgerichts auch Beweiswürdigungselemente, die ebenfalls subjektiv wertend geprägt sind."

Quelle: BVerwG, Urteil vom 09.05.2019, Az.: 7 C 34/17 (den Volltext finden sie hier: https://www.bverwg.de/090519U7C34.17.0)